处置非法集资部际联席会议

2015年4月28日

目录

一、处置非法集资部际联席会议办公室材料............ 1

二、最高人民法院材料............................. 8

三、教育部材料.................................. 16

四、公安部材料.................................. 19

五、住房城乡建设部材料.......................... 23

六、农业部材料.................................. 27

七、商务部材料.................................. 30

八、人民银行材料................................ 33

九、工商总局材料................................ 36

十、林业局材料.................................. 40

十一、证监会材料................................ 43

十二、保监会材料................................ 48

十三、背景材料.................................. 52

积极应对当前非法集资严峻形势 全面深入推进防范打击非法集资工作

处置非法集资部际联席会议办公室

去年以来，非法集资形势更加严峻，案件高位攀升，大要案高发频发，部分领域风险突出。按照党中央、国务院的部署和要求，处置非法集资部际联席会议和各省（区、市）周密部署、积极应对，采取了一系列的措施，全力维护人民群众根本利益，维护经济金融秩序和社会和谐稳定。

一、当前非法集资特点和原因

（一）案件呈爆发式增长，大要案件高发。据部际联席会议办公室统计，2014年非法集资发案数量、涉案金额、参与集资人数等大幅上升，同比增长两倍左右，均已达到历年峰值。其中，跨省案件、大案要案数据显著高于2013年水平，跨省案件133起，同比上升133.33%，参与集资人数逾千人的案件145起，同比增长314.28%，涉案金额超亿元的364起，同比增长271.42%。

（二）发案区域向中西部扩散，个别地区案件集中爆发。目前非法集资案件涉及全国31个省份87%的市（地、州、盟）和港、澳、台地区。除江苏、浙江、山东、福建、河南、湖南等原有高发地区外，北京、河北及中西部的山西、陕西、四川、重庆、甘肃、新疆成为新的高发区域，立案数和涉案金额均超过去年数倍。一些地市案件集中、连锁式爆发，引发了较大的区域性风险。

（三）部分行业风险集中暴露，引发社会高度关注。非法集资涉及行业领域众多，其中投资理财、P2P网络借贷、农民专业合作社、房地产、私募股权投资等成为近年来的重灾区，案件数量迅速上升，风险隐患巨大，一些民办教育机构涉嫌非法集资风险显现，行业特点突出。

当前非法集资案件高发的原因主要有三个方面：一是我国经济发展进入了“新常态”，经济下行压力较大，结构调整阵痛显现，企业生产经营困难增多、资金链趋紧，前几年各类不规范民间融资风险逐渐暴露出来，非法集资问题也不断浮出水面，导致短期内案件加速暴露、发案数量激增。二是在当前全面深化改革的大背景下，市场活力进一步激发，民间投融资活动积极活跃，但一些领域法律制度还有待完善，一些行业的监管还有待于加强，突出表现在投资咨询、第三方理财、非融资性担保等投融资中介机构没有明确的监管部门和监管规则，大量机构超范围经营，从事吸收资金、经营放贷的业务，为非法集资活动提供生存空间。同时，P2P网络借贷、众筹融资等互联网金融新业态不断涌现，法律政策相对滞后，极易被不法分子利用，打着金融创新名号进行非法集资。三是很多群众不了解非法集资相关法律政策知识，不能有效区分什么是“合法”、什么是“非法”，容易堕入非法集资的陷阱；一些人缺乏成熟的金融风险防范意识，只看到宣传的高额收益，却忽视了潜在的巨大风险，甚至投机心理强烈，心存侥幸，觉得自己不是最后一棒“接力者”就行，结果深陷泥潭、不能自拔。

非法集资是一项相对复杂、长期的社会现象。“新常态”下，我国经济发展的内外部环境更趋复杂，深化改革过程中的矛盾不断显现，市场机制的完善、金融改革创新和服务的发展、社会公众风险防范意识和识别能力的提高都需要一个过程，诱发非法集资高发的诸多因素短期内不可能有根本性改变。我们预计，在当前及今后一段时期，非法集资活动仍会频繁发生，案件高发态势仍将持续，在一些地区、行业和领域甚至还可能表现的比较激烈。

二、高度关注一些重点领域风险情况

（一）投资理财领域。近两年来，各地出现大量以投资理财咨询为名从事各类金融业务活动的公司，如投资咨询、非融资性担保、第三方理财、财富管理等，常常打着投资理财的旗号，承诺无风险、高收益，公开向社会发售理财产品吸收公众资金，甚至虚构投资项目或借款人，直接进行集资诈骗。据部际联席会议办公室统计，2014年全国新发投资理财类案件1267起，同比上升616%，涉案金额547.93亿元，同比上升451%。此类机构多设在商业闹市区，多选择高档写字楼等，门面豪华，一般有工商登记的合法身份，其名称和业务与金融密切相关，普遍存在超范围经营、虚假宣传、违法违规发售理财产品等情况，对老百姓有很大的欺骗性。在这里提醒广大公众，投资理财时要认真查看公司的营业执照和其他许可证明材料，了解公司的合法经营范围，查看其是否具有从事相关业务的资质；要树立风险意识，理性看待过高的收益宣称，认真评估和判断理财产品或投资项目的基本情况，选择与自身投资能力与风险承受水平相适应的投资方式。高收益就意味着高风险，对这一点务必保持清醒。

（二）P2P网络借贷。近两年来P2P网络借贷机构数量成倍增长，由于缺乏相应法律定位、政策标准和行业规则，市场主体鱼龙混杂，非法集资案件大量爆发，风险迅速蔓延，2014年P2P网络借贷平台涉嫌非法集资发案数、涉案金额、参与集资人数分别是2013年全年的11倍、16倍和39倍。此类案件有一些是以P2P为名行集资诈骗之实；另有一些则是从传统民间借贷、资金掮客演化而来，以开展P2P业务为噱头，主要从事线下资金中介业务，开展大量不规范的借贷、集资业务，极易碰触非法集资底线。在这里提醒广大投资者，P2P网络借贷属于信息中介机构，只能进行“点对点”、“个人对个人”的交易撮合，不能充当信用中介，投资者签订借款合同的对象不能是平台本身；P2P本质上是向陌生人出借自己的资金，属于较高风险类的投资，需要投资者具备相应的风险意识、投资管理能力和风险承受能力；要警惕“担保”、“保证收益”类的宣传，警惕一些通过论坛、网帖、甚至街头路边、市场集市等线下渠道以“P2P”名义招揽客户的机构组织和人员。

（三）农民专业合作社。部分农民专业合作社突破社员制、封闭性原则，超范围吸收农民资金却未用于农业生产，而是高息放贷赚取息差，资金链断裂、暴力催债、“跑路”事件等频频发生。据部际联席会议办公室统计，2014年，全国新发农民合作社非法集资案件61起，涉案金额18.01亿元，参与集资人数12571人，同比分别上升177.27%、998%、224.32%。此类案件主要涉及河北、江苏、辽宁、河南、山西、山东等地，个别地方已经出现行业性风险。一些农民专业合作社或由原先开办担保公司、投资公司的经营者发起设立，或以合法身份为幌子，仿照银行外观设立营业网点，通过代办员、业务员广泛吸收农民存款，欺骗性极强，严重损害了农民利益，影响农村金融秩序和社会稳定。在这里提醒公众，特别是广大的农民朋友，农民专业合作社是社员制、封闭性的组织，不允许向社会不特定对象进行公开宣传吸收资金，不允许对外吸储放贷、高息揽储，也不允许以吸收资金为目的把与合作社没有业务关系的个人或组织吸收为成员。

（四）其他领域。房地产、建筑领域非法集资案件几乎遍布全国所有省份，多年来持续高位运行。这类案件比较易受宏观调控政策影响，在经济下行预期较强、去库存压力较大的情况下，以高息借贷维持资金链的冲动增强，容易发生大案要案，引起上下游连锁反应。私募股权投资类案件区域集中，2014年全年该类非法集资案件31起，涉案金额42.06亿元，参与集资人数21031人，同比分别上升106.66%、166.37%、412.7%，案均金额为所有行业领域最高，风险快速上升。

三、全面推进防范打击非法集资工作

防范、打击和处置非法集资事关我国经济安全、人民利益和构建和谐社会的大局，要以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指引，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，综合施策、防打结合，遏制当前非法集资高发态势，维护经济金融秩序和社会和谐稳定。下一步，处置非法集资部际联席会议将重点做好以下几方面工作：一是完善体制机制，落实责任。进一步推动省级政府落实本地区非法集资第一责任人的责任，推动有关部门落实监督管理职责，齐抓共管，协同配合，共同做好防范打击非法集资工作。二是进一步完善法律制度。研究梳理当前防范打击非法集资相关法律法规和政策，推动相关“立改废”工作，研究建立防范打击非法集资相关激励约束制度等。三是加大打击、整治力度。对已暴露的非法集资问题，要突出重点，坚决打击，稳妥处置。同时，于6月至8月开展全国非法集资问题专项整治行动，对一些重点领域非法集资问题进行集中整治。四是加强监测预警，打早打小。创新方法，充分利用互联网、大数据技术，强化对非法集资的监测预警，加强各部门之间的信息互通、资源共享。五是建立健全长效机制。坚持疏堵结合，进一步推动相关改革，大力发展普惠金融，提升正规金融机构服务水平，合理规范、引导民间金融发展，开正门、堵邪门。

要遏制当前非法集资的高发势头，割除非法集资这个社会毒瘤，加强宣传教育是最迫切、最根本的工作。要通过法律政策宣传让社会群众了解合法与非法的界限，通过典型案例提示重点领域风险，通过警示教育强化买者自负、风险自担的理念，让广大公众做到能识别、不参与、敢揭发，从根本上铲除非法集资滋生的土壤。全国防范打击非法集资宣传月活动已连续开展两年，取得了良好的社会效果。为进一步巩固宣传成果，扩大影响，处置非法集资部际联席会议定于今年5月继续开展宣传月活动，按照贴近基层、贴近群众、贴近生活的要求，推动宣传教育活动进机关、进工厂、进学校、进家庭、进社区、进村屯，充分运用电视、广播、报刊、网络等传统宣传媒介，积极借助微博、微信等各种新兴载体，形成多层次、全方位的宣传攻势。

此外，部际联席会议还将组织有关部门加大行业宣传力度，推动中央媒体开展公益宣传。

在这里我想再一次提示广大公众，要积极学习和了解非法集资相关法律政策，选择正规渠道进行投资理财，高收益对应的就是高风险，非法集资不受法律保护，参与非法集资风险自担。

谢谢大家！

非法集资刑事案件审理情况及典型案例介绍

最高人民法院

当前，非法集资刑事案件高位攀升，大要案频发，参与集资人员众多，涉案金额巨大，严重影响金融安全和社会和谐稳定。应依法加大对非法集资犯罪的打击力度，保护人民群众财产安全，维护金融秩序稳定。

一、相关法律规定

非法集资刑事案件主要涉及非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪两个罪名。非法吸收公众存款罪是指违反国家金融管理法律、法规的规定，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。集资诈骗罪是指以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资，数额较大的行为。非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪都有吸收公众存款的行为，从表面上看有一定的相似性。两者区别的关键在于主观目的不同。非法吸收公众存款罪的行为人并没有非法占有他人财物的目的，而是意图通过非法吸收公众存款来营利。集资诈骗罪的行为人主观上具有非法占有他人财物的目的，意图直接占有所募集的资金。

根据《刑法》的规定，犯非法吸收公众存款罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金。犯集资诈骗罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处2万元以上20万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金或者没收财产；数额特别巨大并且给国家和人民利益造成特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。

二、案件审理情况

全国各级人民法院历来高度重视非法集资刑事案件的审判工作。2003至2011年，全国法院年均一审审结非法吸收公众存款案件566件，集资诈骗案件229件。从2012年起，随着全国非法集资刑事案件的持续高发，人民法院年均结案数也呈上升态势。2012年和2013年，全国法院一审审结的非法吸收公众存款案件分别达1617件、1662件；一审审结的集资诈骗案件分别达600件、521件。去年，全国法院一审新收非法吸收公众存款案件2122件，一审结案1907件，生效判决人数2680人，宣告无罪人数4人；一审新收集资诈骗案件684件，一审结案605件，生效判决人数591人。

三、典型案例解析

（一）王建光集资诈骗案

【基本案情】

2003年9月，被告人王建光与他人合作在北京市注册成立新得力投资有限公司，王建光任法定代表人。2003年底至2006年间，王建光虚构新得力投资有限公司有雅宝路中国医学科学院医学信息研究所改造工程、收购宁夏石嘴山煤矿、投资华顿国际投资有限公司的3.3大厦项目原始股等项目，以虚假的证明文件和给予高额回报为诱饵等手段，先后骗取65人共计人民币2.88亿余元。除部分款项用于该公司的投资经营、日常开销、为公司及本人购置房产、支付部分被骗人高额回报外，大部分款项被王建光挥霍，造成经济损失2亿余元。

【法院判决】

北京市第二中级人民法院于2008年11月26日以（2007）二中刑初字第02459号刑事判决，认定被告人王建光犯集资诈骗罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

一审宣判后，被告人王建光未提出上诉。

（二）刘长龙集资诈骗、邹清彦、姜维非法吸收公众存款案

【基本案情】

2011年2月至2012年3月间，被告人刘长龙伙同其姐姐刘艳珠（在逃）谎称秸秆颗粒燃料饲料项目可获得巨额利润、社员入社投资购买农用机械设备可获得国家高额补贴、向其合作社投资入社可获得高利息回报等，以“吉林省双辽市服先镇龙沣农民合作社”名义，先后在辽宁省大连市和吉林省双辽市向社会公众非法募集资金。其中，在大连市骗取82人共计人民币1 191万元，在双辽市骗取36人共计人民币1 100余万元。被告人邹清彦、姜维系刘长龙在大连地区非法募集资金的负责人员。邹清彦参与宣传及非法吸收公众存款共计人民币470余万元，姜维参与宣传及非法吸收公众存款共计人民币270余万元。

2011年7月至2012年3月间，被告人刘长龙伙同史丽侠、叶永刚（均另案处理）、杨彦飞（在逃）等人先后在四川省成都市、江苏省无锡市注册成立天津海之龙股权投资基金管理有限公司成都分公司和无锡分公司。刘长龙等通过虚假宣传的方式，虚构该基金产业可产生巨额利润的事实，并向投资人许诺高额利息，从而以投资基金形式向社会非法募集资金。其中，在成都市骗取111人共计人民币599余万元，在无锡市骗取104人共计人民币550余万元。

综上，被告人刘长龙共计骗取人民币3 400余万元。

【法院判决】

大连市中级人民法院于2013年12月13日以(2013)大刑二初字第39号刑事判决，认定被告人刘长龙犯集资诈骗罪，判处无期徒刑，并处没收个人全部财产；被告人邹清彦犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑五年，并处罚金人民币20万元；被告人姜维犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑四年，并处罚金人民币10万元。

一审宣判后，被告人刘长龙、邹清彦、姜维提出上诉。辽宁省高级人民法院于2014年4月28日以（2014）辽刑二终字第00027号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。

（三）反思与启示

上述两案均是典型的非法集资案件。第一个是一人作案，被告人构成集资诈骗罪。第二个是多人共同作案，因主观目的不同，刘长龙构成集资诈骗罪，其余二人构成非法吸收公众存款罪。与非法吸收公众存款罪相比，集资诈骗罪的犯罪手段更为隐蔽，犯罪后果更为严重，社会危害性更大。现主要对两案中涉及的集资诈骗罪进行解析。

1、集资诈骗案件的共同特征

上述两案虽一个案发时间较早，一个案发时间较晚，但都集中反映了集资诈骗案件的共同特征。

第一，均以编造投资项目的形式骗取社会公众投资。第一个案例中，王建光谎称北京新得力投资有限公司有原始股炒作、投资朝外雅宝路中国医学科学院医学信息研究所改造工程和收购宁夏石嘴山煤矿等项目，还伪造了改造工程的合作协议书等。第二个案例中，刘长龙先是谎称农业合作社的秸秆再生产项目是国家重点支持项目，有非常好的发展前景，能产生巨额利润；其后又虚构理财产品，编造投资项目，谎称天津海之龙股权投资基金管理有限公司投资项目繁多。

第二，均以承诺高额回报的方式吸引社会公众投资。两个案例中，被告人均以明显高于市场正常利润率的高息回报吸引社会公众投资。王建光以给予15%-100%的高额回报为诱饵，吸引他人投资。刘长龙对于投资农业合作社的，许诺以三个月为周期，投资1万的给1.5万、3.5万的给5万、7万元的给10万、14万的给20万；对于投资基金公司的，许诺可获得半年10%-15%、全年20%-24%的高额利息。

第三，所骗财产多被挥霍，受害群众损失无法得到弥补。第一个案例中，王建光共非法集资2.88亿余元除将部分投资款用于投资和归还部分本金及利息外，大部分投资款被其用于赌球和其他挥霍，造成2亿余元的经济损失。第二个案例中，刘长龙非法集资3 400余万元，其中1 700余万元被其用于购买农机、酒、车辆及租用土地、草原等，其他款项去向不清。案发后，公安机关仅扣押农机49台、丰田吉普车1台。

2、集资诈骗案件的发展变化

近年来，随着国家对金融市场管控政策的不断调整以及互联网金融的快速发展，集资诈骗案件的犯罪手段出现了很大的变化，更具欺骗性、诱惑性。第二个案例明显反映出这种发展变化。

第一，以各种名目的注册公司为载体，编造各注册公司之间存在业务关系，制造公司实力雄厚的假象，极具欺骗性。本案中，案发前，刘长龙担任吉林省华信牧业有限公司法定代表人。案发期间，刘长龙又先后在吉林省双辽市、四川省成都市和江苏省无锡市注册成立双辽市服先镇龙沣农机专业合作社、双辽市服先镇龙沣养殖专业合作社、双辽市服先镇龙沣种植专业合作社、天津海之龙股权投资基金管理有限公司成都分公司和无锡分公司，并将上述三个合作社对外统称为“双辽市服先镇龙沣农民合作社”。之后，刘长龙以虚假宣传的方式谎称上述合作社有发展前景好、回报利润率高的农业项目，并谎称投资基金管理有限公司的主要业务即是对这些合作社进行投资。事实上，这些公司和合作社本身或是虚假出资，或是根本无业务开展，均无利润来源，而且彼此之间也无实际业务往来，均是刘长龙用于虚假宣传并骗取公众投资的工具和载体。因为所注册公司众多，且名目繁多，社会公众往往会误以为刘长龙本人及其公司实力雄厚，受骗投资。

第二，作案方式由单纯的虚构投资项目发展为向农业合作社、基金管理公司等企业入股或投资，更具迷惑性。刘长龙先是谎称农业合作社的秸秆再生产项目是国家重点支持项目，有非常好的发展前景，能产生高额利润，并在有关杂志上刊载附有刘长龙本人及基地大型农机设备照片的文章。为增强说服力，刘长龙等还购买了很多大型农机具和秸秆加工设备放在合作社内，供有意向的投资者参观使用，目的就是欺骗社会公众入社。其后，刘长龙又虚构理财产品，编造投资项目，谎称天津海之龙股权投资基金管理有限公司除投资农沣农机合作社、农沣种植合作社、农沣养殖合作社、吉林华信牧业有限公司生物能源产业等企业外，还谎称吉林松源增盛永酒厂、宁陵县复合肥厂等均是该投资基金公司的项目。农业合作社和基金投资管理公司均是近些年来发展迅速的新型企业模式，相关管理法规尚不健全，社会公众对其经营规律和风险尚不了解，利用这些新型企业形式进行集资诈骗的案件频发。

第三，宣传方式更加多样，诈骗手段更具欺骗性。传统的集资诈骗案件中，被害人之间往往互为亲友、同乡等熟人，被告人多以“熟人介绍熟人”的方式拓展诈骗圈。但随着互联网和移动通讯技术的发展，近年来的非法集资案件往往借助网络和移动通讯平台，采用各种宣传方式，将诈骗的触角迅速向不特定人群扩散，跨不同区域且被害人数成百上千乃至上万的大要案频繁出现。上列案件中，诈骗手段中除通过人脉拉拢和发展客户这一传统方式外，刘长龙等还通过网络和电视等媒体对其公司进行虚假宣传，并派客户专员上街派发广告，面对面宣传。此外，刘长龙等还通过移动公司非法获取公众手机号码，安排专人随机拨打，进行投资宣传。

防范打击非法集资法律政策宣传座谈会发言提纲

教育部

一、教育部对教育领域特别是民办学校搞非法集资一直是严令禁止的。早在1994年，教育部专门印发了《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》（教财厅〔1994〕10号），要求民办学校不得以营利为目的，也不得通过办学为企业或其他部门集资或变相集资。2002年颁布实施的《民办教育促进法》明确规定，对发布虚假招生简章或者广告骗取钱财，恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、在鼓励社会力量兴办教育的同时，进一步加强监督管理。一方面督促各地建立民办学校风险防范机制。2012年，教育部印发《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（教发〔2012〕10号），要求各地建立民办学校风险防范机制，加强民办学校办学管理信息系统建设，完善办学风险评估、预警机制，制订工作预案；学校主管部门应关注民办学校举办者的运行情况，对举办者非法干预学校运行、管理，抽逃出资，挪用学校办学经费等违法行为要加强监管，对可能影响所举办学校的重大事件及时了解、快速预警，督促学校规避风险、平稳运行。另一方面，会同有关部门加大民办学校收费治理力度。近年来，教育部每年都会同国家发展改革委、财政部等全国治理教育乱收费部际联席会议成员单位，印发《关于治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》，开展包括民办学校在内的各级各类学校收费检查。特别是对民办高校收费，加大治理力度，严禁高校冒用学历教育名义在录取体制外违规招生并收费。

三、下一步，教育部将认真贯彻落实中央领导指示和本次座谈会精神，配合做好防范打击非法集资法律政策宣传及相关工作。目前，对民办学校，文化教育类培训机构由教育部门审批，职业技术培训机构由人社部门审批，两者均在民政部门进行登记，金融部门负责对资金的监督，民办学校涉及的行业多、主管部门多，防范打击民办教育领域非法集资，需要多部门齐抓共管。为贯彻落实党的十八届三中全会精神，2014年，教育部研究起草了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，已经报送国务院。在创新民办教育体制机制、完善社会力量兴办教育扶持制度的同时，对加强规范民办教育管理、健全民办学校资产管理和财务会计制度提出了明确要求。《意见》规定，民办学校举办者应依法履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产，足额过户到学校名下；存续期间，民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累享有法人财产权，任何组织和个人不得侵占、挪用、抽逃；民办学校要明晰财务管理，依法设置会计账簿，应将举办者出资、政府补助、受赠、收费、办学积累等各类资产分类登记入账，定期开展资产清查。《意见》还要求各地进一步规范民办学校会计核算，严格执行国家相应的会计制度；探索建立符合民办学校特点的财务管理办法，完善民办学校年度财务、决算报告和预算报告报备制度；完善民办学校财务会计制度、审计监督制度，加强风险防范。

在《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》印发后，我们将会同有关部门贯彻落实好国务院文件要求，进一步督促和指导各地加大防范打击非法集资法律政策的宣传力度，以维护促进民办教育健康发展的良好社会环境。

防范打击非法集资法律政策宣传座谈会材料

公安部

一、当前非法集资犯罪形势

当前，非法集资犯罪案件高发，社会危害不断蔓延，形势非常严峻。主要表现为：一是案件总量在高位区间运行，涉案金额巨大。2014年，全国公安机关立案8700余起、涉案金额逾千亿元，今年1至2月立案2200余起、涉案金额346亿余元，上述数据同比均大幅上升。二是大要案件多发，个案危害加重。去年以来，大要案件明显增多。涉及上千人、涉案金额逾十亿元的案件多见。据统计，2014年，全国案均涉案金额超过千万元，为近年来最高。三是重点地区扩散，西部省份增幅明显。河北、江苏、浙江、山西、山东、河南等部分东中部省份为传统高发地区，但西部地区逐渐成为新兴高发区域，重庆、四川、贵州、甘肃、宁夏、新疆的案件增势明显。四是部分行业风险突出，领域风险集中释放。投资咨询、投资担保、私募股权投资、第三方理财、农民专业合作社、网络借贷等领域案件多发，成为当前非法集资犯罪的重灾区和潜在高发案区。比如，网络借贷平台涉嫌非法集资犯罪问题，据不完全统计，截至目前，公安机关已对约70个平台立案侦查，涉案金额约60亿元。

二、有关提示

公安机关发现，犯罪分子往往假借国家、区域或行业发展政策，虚构或利用所谓“投资项目”、“理财产品”，编造或夸大投资前景，以高利为诱饵，向社会公众进行非法集资。在此，公安机关提醒广大群众，不要被高额回报所迷惑，要增强风险意识，审慎理性投资，防止上当受骗。一是密切关注、准确理解有关国家规定和政策，确定自身投资行为的合法性。二是认真判断投资项目的合法性、真实性，以及所许诺的利润、回报的合理性。三是对以下情况保持高度警惕：

1、明显超出公司注册登记的经营范围，尤其是没有从事金融业务活动资格、频繁变换公司及投资项目名称；

2、许诺超高收益率；

3、以个人账户或现金收取资金、现场或即时交付本金即给予部分提成、分红、利息；

4、在街头、超市、商场等人群流动、聚集场所摆摊、设点发放“理财产品”广告，尤其以老年人为主要招揽对象；

5、在发放的宣传单上印制中央领导同志照片、所谓的领导讲话、重要会议文件内容，用以证明所推销的投资、理财项目受国家支持；

6、怂恿群众将个人房产进行抵押，获取银行贷款后投资所谓“项目”或“理财产品”；

7、招揽群众参加在宾馆、饭店、写字楼举行的“投资”推介会；

8、通过群发短信、电话等通讯方式推销“投资项目”、“理财产品”。

三、公安机关工作情况

公安机关始终重视打击和防范非法集资犯罪工作，在党委、政府的领导下，在部际联席会议办公室的指导协调下，积极会同有关部门和检法机关，采取综合整治措施，全力保障人民群众合法权益，全力维护经济秩序稳定。一是积极稳妥打击。采取专项整治、大案攻坚等多种方式，保持对非法集资犯罪的高压严打态势。2014年以来，全国公安机关共破获非法集资案件7500余起，为群众挽回经济损失逾130亿元。工作中，严格区分非法集资与民间借贷，坚持打击犯罪与维护金融创新、维护企业健康发展、维护社会稳定并重，执行宽严相济的刑事政策，努力实现法律效果、经济效果、社会效果的有机统一。二是加强排查预警。开展日常排查、重点领域、重点地区排查，全面搜集非法集资犯罪线索，及时分析研判，分类有效处置，努力做到早发现、早预警、早处置。去年12月以来，公安部先后两次下发通知，部署全国公安机关深入开展防范打击工作。三是加强基础建设。2014年4月，公安部会同最高人民法院、最高人民检察院制定并印发《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，有效解决查处案件中存在的法律适用障碍；对互联网金融、私募股权投资、农民专业合作社等领域存在的非法集资风险，及时分析研判，查找管理漏洞，推动完善行业监管、强化防控，助力相关产业健康发展。四是加强社会宣传。依托社会主流媒体，采取多种方式，揭露非法集资犯罪的本质，提示新手法、新特点，增强群众的识别能力和防范意识。

下步，公安部将继续积极发挥部际联席会议成员单位的作用，督导各地公安机关扎实履行职能，会同各相关部门，进一步做好防范、打击、整治非法集资犯罪工作。

在处置非法集资部际联席会议宣传座谈会上的发言

住房城乡建设部

我部高度重视开展房地产行业非法集资防范和打击工作，近年来，结合本行业特点，加强对房地产行业非法集资活动的监管，积极开展舆论宣传和警示教育活动，在全国范围内组织开展房地产行业非法集资风险排查，严厉打击有关违法违规行为。

一、房地产行业非法集资活动情况

（一）房地产行业非法集资活动的主要方式

房地产行业非法集资活动涉及面广，危害极大，根据我部近年来掌握的情况，房地产行业非法集资活动一般采取以下方式：一是以预售房屋的形式非法集资。该方式多表现为房地产企业在项目未取得商品房预售许可证前，有的甚至是项目还没进行开发建设时，以内部认购、发放VIP卡等形式，变相进行销售融资，有的还“一房多卖”。二是利用房地产项目开发进行非法集资。表现为房地产企业自身或者是通过中介公司向社会公众融资，承诺给予远高于银行同期利率的高额利息，有的还以一定的资产作为抵押。三是以分割销售商铺并承诺售后包租的形式非法集资。该方式多表现为房地产企业违法违规将整幢商业、服务业建筑划分为若干个小商铺进行销售，通过承诺售后包租、定期高额返还租金或到一定年限后回购，来诱导社会公众购买。

（二）房地产行业非法集资活动的特点

房地产行业非法集资活动除具有数额大、隐蔽性强等特点外，还往往涉及社会集资、长期租赁、定期返租、收益不确定等情况，发生纠纷后，维护购买者权益难。一是发现难。房地产交易是双方的民事行为，管理部门对资金来源、流向和是否涉及非法集资无法掌握，许多非法集资参与者只有在资金链断裂，造成危害后才进行报案。二是认定难。房地产行业非法集资活动往往涉嫌经济诈骗，房地产主管部门无权认定。如近期出现的兴麟中介公司倒闭卷款跑路事件，引发了社会广泛关注，我部也立即开展了调查，由于涉及诈骗犯罪，该案现已由公安、法院等部门调查处理。三是处置难。房地产项目涉及开发建设单位、施工单位、投资方、购房人、抵押权人、承租人等多个群体，权利关系复杂，一旦发生非法集资案，易引发复杂的法律问题，资产处置难。

二、我部采取的有关防范政策措施及下步工作打算

近年来，我部及地方各级房地产管理部门将防控房地产行业非法集资作为行业监督的重要内容，不断完善监管措施，探索建立行业监管的长效机制。

（一）规范商品房销售行为。2010年，我部出台了《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号），规定未取得预售许可的商品房项目，房地产开发企业不得进行预售，不得以认购、预订、排号、发放VIP卡等方式向买受人收取或变相收取定金、预定款等性质的费用。

（二）完善商品房网上备案制度。指导地方加快推进房地产信息系统建设，强化房地产交易实名制，规范房地产交易记录保存制度，积极推行商品房网上备案制度，实行购房合同及时网上备案管理。2014年我部会同工商总局发布新版《商品房买卖合同示范文本》，有力监管房地产开发企业房屋销售行为。

（三）完善预售资金监管机制。指导各地加快完善商品房预售资金监管制度。要求商品房预售资金全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品房项目工程建设。

（四）开展房地产市场秩序整治。近年来，我部会同相关部门集中开展了多次房地产市场、中介市场秩序专项整治，加强房地产市场行为监管，严肃查处非法集资等违法违规行为，并记入房地产信用档案。

（五）加强对社会公众的宣传引导。我部和地方积极组织开展舆论宣传和警示教育工作。我部曾向社会公众发布了题为《以售后包租的形式购房有风险，投资须慎重》的风险提示，披露了房地产领域里售后包租的几种表现形式、特点和严重危害。多个地方住房城乡建设部门也通过电视、广播、报纸等媒体对非法集资活动进行了警示宣传，提高了社会公众的法律意识、风险意识和识别能力。

下一步，我部将继续高度警惕房地产行业非法集资行为，完善房地产市场管理制度，研究制定相关政策，严厉打击有关违法违规行为，切实维护人民群众的合法权益。

关于农民合作社开展信用合作的有关情况

农业部

合作社开展信用合作是党的十八届三中全会的明确要求，是全面深化农村改革的一项重要任务，也是广大农民群众的迫切呼声和愿望。一些地方围绕信用合作开展的有益尝试，已取得良好效果，对于发展农业生产、缓解农民贷款难发挥了一定作用。据各地最新调查统计，全国开展信用合作的农民合作社有2159家，合作社成员52.6万人，其中参与信用合作的19.9万人。累计筹资36.9亿元，累计发放借款42.4亿元。总体上看，合作社内部信用合作还处于自发探索阶段，各方面在实践中认识也不尽一致，需要通过试点总结经验，进一步明晰相关政策界限，促进合作社信用合作稳步健康开展。

近年来，农业部积极配合银监会，采取有效措施，引导合作社规范有序开展信用合作。2014年3月，会同银监会下发了《关于引导农民合作社规范有序开展信用合作的通知》，强调加强合作社信用合作监管、推动地方落实监管指导职责。2014年10月，配合银监会下发了《关于引导规范开展农村信用合作的通知》，明确了农村合作金融政策界限，要求各地开展摸底排查、分类清理、防控风险。组织各地开展了合作社信用合作情况摸底调查，形成了农民合作社开展信用合作专题报告。参加银监会牵头成立的发展新型农村合作金融组织工作领导小组，参与制定工作方案，开展专题研究，形成引导规范开展农村信用合作有关情况的报告。还配合银监会上报国务院批复同意山东省开展新型农村合作金融试点方案，与银监会联合确定了金寨、玉田、沅陵等3个农村改革试验区承担新型农村合作金融组织试验任务。

这些举措对促进农民合作社信用合作规范发展起到了重要作用，但合作社信用合作的开展仍然存在一些困难和问题。从外部看，合作社开展信用合作的法律地位缺失，监管责任不够明确，社会认知不足，发展氛围需进一步营造；从内部看，农民合作社经济基础尚显薄弱，管理运行不够规范，资金、人才缺乏，对信用合作的运行机制和规律理解不深，在操作上存在不规范的问题。有的没有很好坚持民主管理，遇事不与成员商量；有的贪大求多，认为资金越多越好，超出了自身的经营能力；有的以承诺固定回报向社会吸纳资金，追求更大经济利益对外开展投资，给信用合作带来了风险。此外，社会上有一些个人或团体假借“合作社”名义开展所谓的信用合作或资金互助，但这些机构有的并不是真正意义上按照农民专业合作社法登记的合作社，有的没有产业基础搞纯粹资金运作。这些机构高息揽储，变相开展非法存贷业务，迷惑性很强，涉嫌非法集资，有的甚至携款潜逃，不仅给农民群众造成了财产损失，而且严重损害了合作社信用合作的声誉。

合作社开展信用合作事关合作社持续健康发展、农民群众切身利益和农村社会和谐稳定，务必慎重稳妥，划好边界、定好规矩、规范运作，在开展试点的基础上稳妥推进，并切实做到“三必须、六严禁”，即必须落实地方政府责任，加强监督管理；必须事先审批，不得擅自开展；必须坚持社员制封闭性，遵循“限于成员内部、服务产业发展、对内不对外、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”的原则。严禁对外吸储放贷，严禁高息揽储，严禁常年大量吸收资金，严禁把与合作社没有业务关系的个人或组织吸收为成员，严禁向不特定对象进行公开宣传，严禁没有产业依托搞资金存贷。下一步，农业部将配合银监会开展农民合作社信用合作调研，跟踪指导山东省及金寨、玉田、沅陵等1省3县开展合作社信用合作试点工作。在总结试点经验基础上，研究制定农民合作社开展内部信用合作试点方案和有关监管办法，为稳妥推进合作社信用合作做好政策储备。

切实加强行业管理防范非法集资风险

商务部

为加强防范打击非法集资工作，有效遏制非法集资案件高发势头，按照处置非法集资部际联席会议统一安排，简要介绍商务部在加强典当、拍卖和融资租赁行业监督管理等方面的相关工作情况。

一、典当拍卖和融资租赁行业概况

近年来，商务部不断加强典当、拍卖和融资租赁行业监督管理工作，积极引导发挥行业独特优势，为解决中小微企业融资难问题贡献力量。截至2014年底，全国共有典当行7574家，同比增长10.8%；从业人员6.5万人，同比增长22.6%。2014年，全国典当行累计发放当金3692.1亿元，同比增长10.7%。2014年底典当余额为1012.7亿元，同比增长16.9%。全国共有拍卖企业6476家，分支机构236家，从业人数5.98万人，其中注册拍卖师12180人。2014年全国拍卖企业累计实现拍卖成交额5556.4亿元，佣金收入80亿元。我国融资租赁公司共有2045家，注册资本5521亿元，资产总额1.05万亿元。2014年，新增企业959家，增幅达88%。截至2013年底，融资租赁行业从业人员达2.6万人。

二、切实加强管理，规范行业经营

商务部结合行业实际，大力促进典当拍卖、融资租赁等行业健康发展，发挥其为中小微企业融资、为生产服务的作用；同时，加强行业监督管理，规范行业秩序，守住不发生区域性系统性风险的底线。一是积极推动行业法规制定。抓紧修改完善《典当业管理条例》，目前草案稿已提交国务院法制办。二是促进行业为中小微企业服务。印发《商务部办公厅关于进一步引导和支持典当行做好中小微企业融资服务的通知》，进一步引导和支持典当行发挥优势为中小微企业做好融资服务。三是规范和简化审批程序。商务部对各地商务主管部门规范和简化典当行业审批程序作出规范要求，进一步提高工作效率和服务水平。四是加强监督管理和风险排查。商务部要求各地商务主管部门切实履行监管职责，加强事中事后监管。运用全国典当、拍卖监督管理信息系统，提高信息化监管水平，实行违规经营核查通报制度，加强实时监管，部署开展典当拍卖、融资租赁行业风险排查，做到风险早发现、问题早解决。五是加强部门沟通协调。针对法规滞后、融资困难等问题，密切与国务院法制办、银监会等部门的沟通，在推动修订出台条例、放开商业银行授信限制等方面，加强政策协调。

三、开展风险排查，防范非法集资

今年以来，商务部印发《商务部办公厅关于开展典当、拍卖、融资租赁等行业非法集资风险排查的通知》，部署开展风险排查工作。各地商务主管部门按照要求，采取了企业自查自纠、约谈企业管理人员、现场检查、第三方审计、宣传教育等多种措施，对辖区内典当、拍卖和融资租赁企业进行了全面深入的风险排查。排查工作中，明确风险排查任务、重点和责任，将责任落实到人。

经排查，全国典当、拍卖和融资租赁行业总体发展情况良好，绝大多数企业的资金来源和流向、业务操作都能严格按照法律法规和要求规范运作，未发现典当、拍卖、融资租赁业涉及非法集资。但是，排查中发现了个别风险点和具有非法集资嫌疑的线索，当地商务主管部门已经采取了报告当地政府、移交当地公安机关、依法关闭私自设立的经营网点等必要措施。同时，对风险排查中发现的企业不规范经营行为，如一些企业财务记录与行业监管信息系统记录不一致，少数企业帐外挂账，个别企业存在业务操作不规范等情况，要求违规企业立即限期整改，并加强整改措施的检查落实。

风险排查工作取得了阶段性成效。一是增强了监管人员的责任意识，树立了不发生系统性、区域性风险的底线思维；二是完善了行业管理，通过加强日常监管，及时发现和处理企业违规行为，消除风险隐患；三是引导企业提高防风险能力，促进企业规范经营；四是增强了社会公众对典当、拍卖和融资租赁行业的了解和防范非法集资的意识。

防范打击非法集资法律政策宣传座谈会发言材料

人民银行

一、民间借贷领域非法集资情况

（一）民间借贷领域非法集资活动的特点和风险

民间融资具有两面性,一方面在解决小微企业融资难中发挥了一定作用；另一方面，大规模的民间融资活动涉众性强,容易发生欺诈和非法集资,或因资金链断裂引发连锁反应，影响经济秩序和社会稳定。民间借贷中发生的非法集资案件多发于本地熟人之间，具有嫌疑人相对集中、共同犯罪多、持续时间长的特点。

缺乏制度规范和有效监管是当前民间借贷领域非法集资案件多发的重要原因之一。当前从事放贷业务的主体既包括小贷公司，又包括大量以投资公司、咨询公司、担保公司为名实质违规从事放贷业务的各类组织甚至个人。除小贷公司外，各类民间借贷主体面临法律规范缺位、法律地位不明的问题，监管规则、市场准入和业务经营规则有待明确，违法违规经营现象突出，甚至触及非法吸收公众存款等非法集资的红线。对各类从事放贷业务的组织和个人，应有明确、统一的法律规范和监管要求。因此，需要出台专门的行政法规，对非存款类放贷组织及其放贷业务予以统一规范，明确合法与非法的边界和地方政府的监管责任。

（二）已开展工作及下一步工作考虑

目前，人民银行正在牵头起草《非存款类放贷组织条例》，对不吸收存款的放贷业务实施牌照管理，明确非存款类放贷组织的法律定位和市场准入资格，规定业务规则和监管框架，明确地方政府的监督管理和风险处置职责。《条例》将实现对当前大部分民间借贷活动的覆盖，对于不持有牌照经营放贷业务的组织和个人，将按照《条例》和相关法律追究法律责任；对于依法取得牌照的非存款类放贷组织加强监管，对非法吸收存款、掠夺性放贷、以非法手段催收债务等违法行为加大处罚力度，形成有效震慑；建立完善非法集资案件举报制度，加强对举报人的正向激励和保护。下一步，人民银行将会同有关部门进一步加快《条例》的制定工作，推动《条例》早日出台。同时，推动完善和细化我国民事诉讼法的代表人诉讼制度，更好发挥集团诉讼制度在保护非法集资受害者权益方面的积极作用。

二、互联网金融背景下的非法集资活动

（一）互联网金融背景下的非法集资活动的特点和风险

互联网的虚拟性突破了物理的地域界限，因此互联网金融背景下的非法集资活动表现出一系列新的特征。一是涉众更多、地域范围更广。互联网金融完全突破地域限制，依托网络向周边地区甚至全国扩散。据统计，2014年网络借贷平台涉嫌非法集资案件中有四成以上为跨省案件，涉及全国各地。二是犯罪发生的速度更快、影响也更大。由于网络信息的传播速度快、传播范围不可控，犯罪事件的波及范围、影响深度急剧放大。三是犯罪手段推陈出新，更加隐蔽。很多公司打着互联网金融创新的幌子，暗地里搞资金池，触及非法集资红线。四是犯罪人与被害人之间，不再以普通熟人为主，共同犯罪减少。五是目前多发在个体网络借贷（P2P）领域。

在个体网络借贷领域主要有三种情形可能导致非法集资：一是一些网络借贷平台通过将借款需求设计成理财产品出售给放贷人，或者先归集资金、再寻找借款对象等方式，使放贷人资金进入平台的中间账户，并由平台实际控制和支配；二是网络借贷平台没有尽到借款人身份真实性核查义务，未能及时发现甚至默许借款人在平台上以多个虚假借款人名义大量发布虚假借款信息；三是网络借贷平台发布虚假的高利借款标的，甚至发假标自融，并采用借新贷还旧贷的庞氏骗局模式，短期内募集大量资金满足自身资金需求，有的经营者甚至卷款潜逃。

（二）已开展工作及下一步工作安排。

当前，我国互联网金融呈现出高速发展态势，但也暴露了一些问题和风险隐患，必须加以重视，规范发展。根据国务院工作部署，人民银行牵头起草了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，明确要求网络借贷平台不得非法集资，同时建立客户资金第三方存管制度，保障客户资金安全。《指导意见》发布后，人民银行将会同有关部门按照职责分工出台相关监管措施，督促互联网金融行业从业机构依法合规开展各项经营活动。

防范打击非法集资法律政策宣传座谈会发言材料

工商总局

近年来，在处置非法集资部际联席会议工作机制下，工商机关积极发挥职能作用，按照分工，加强广告市场监管，依法查处发布的涉嫌非法集资广告，着力规范市场秩序，努力营造放心安全的消费环境。

一、高度重视，将金融类广告纳入监管重点

工商机关在广告监管工作中历来重视与消费者重大财产利益和安全相关的广告监管，充分认识到非法集资活动的严重性、危害性和处置工作的艰巨性、长期性，对涉嫌非法集资广告，时刻保持高度警惕和高压态势。近年来始终把涉及融资、理财等金融服务广告作为监管重点，严密监控广告内容涉及非法集资活动，依法规范发布涉及投资咨询业务、金融咨询、贷款咨询、代客理财、代办金融业务活动等广告，坚决禁止发布误导和欺骗社会公众非法融资广告。

二、监测排查，及时处置发现的涉嫌非法集资广告

各级工商机关日常监管中，一是加强广告专项监测检查，加大对报纸、电视、广播、杂志、互联网等大众传媒的广告监测力度，对发现涉嫌的非法集资广告线索及时提请有关部门认定，依法查处有关部门认定的非法集资活动涉及的违法广告。二是加强重点企业巡查，及时排查发布的涉嫌非法集资广告，对工商部门登记注册且在经营范围中含有投资管理、投资咨询、融资担保、融资咨询、小额贷款、贷款咨询、贷款服务、典当、担保等内容的市场主体经营活动和广告宣传进行清理检查，及时查处处置排查出的涉嫌非法集资广告及非法集资活动，并将有关案情通报有关部门。

三、积极防范，指导媒体单位严把广告关

认真落实《国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、国家广播电影电视总局、新闻出版总署关于处置非法集资活动中加强广告审查和监管工作有关问题的通知》，督促指导广告经营者、发布者建立健全自查自纠制度。严把广告审查关口，要求广告发布者必须确认广告主的合法金融机构资格，必须查验广告发布者的发布资质，必须审查广告发布内容是否超出广告主经营范围，必须按照相关规定标明风险提示内容，从源头上遏制涉嫌非法集资广告资讯信息的制作、发布、传播。

四、协助配合，建立打击非法集资活动工作机制

各级工商机关积极加强与公安、金融、文化、城管、银监等部门的沟通配合，对发现有涉嫌非法集资苗头的及时向相关部门移送和反映，积极参与打击非法集资联席会议，建立非法集资案件的信息通报制度，强化部门间工作衔接，及时移送有关案件线索，会商研判非法集资活动及广告信息的新动态，共同加大打击非法集资活动的力度，齐抓共管，增强执法联动效能，构建防范和处置非法集资工作机制和工作制度。

五、宣传教育，发布警示提高公众识别能力

各级工商机关在打击非法集资工作中，积极引导媒体宣传非法集资犯罪活动的典型表现，揭露非法集资犯罪的手法伎俩，对利用广告进行非法集资宣传的典型案例予以曝光。通过分析涉嫌非法集资广告的特征和危害，增强群众识别、防范、抵御非法集资活动及广告的能力。同时向社会发布消费警示：一是投资有风险，请公众选择具有金融业务许可证或经批准从事金融业务的机构，进行投资理财。二是告诫消费者拒绝高利诱惑，避免个人财产遭受损失。参与非法集资法律不保护，政府不买单，风险需自担。三是公告投资咨询是服务机构，不具备具体理财业务资质，社会公众不要贪图小恩小惠，参与投资理财。

六、发挥合力，共同研究措施办法

非法集资现象由来已久，近几年呈高发态势，其中相当一部分是以各类投资公司的名义开展的，其集资行为未经相关行业主管部门批准。工商部门将积极配合相关部门对非法集资行为的整治和查处，主动提供相关信息和数据，并在查处过程中根据行业主管部门做出的认定结论，依法吊销非法集资企业的营业执照，铲除其生存土壤。在日常监管中发现的非法集资案件线索，将及时通报相关部门。

同时，我们也将与相关部门一起，认真细致解剖典型案例、分析研究总结不同行业、领域非法集资活动的规律特点、蛊惑手段，在提高问题发现能力、研究有效应对方法方面多下功夫，探索运用大数据等科技手段提前发现苗头、打早打小，切实遏制增量、控制化解存量。

林业系统处置涉林非法集资有关情况

林业局

近年来，在处置非法集资部际联席会议的统一安排下，林业系统在处置涉林非法集资方面，主要是针对“托管造林”活动，加大林业政策宣传力度，配合有关部门开展善后处置工作，积极完善相关林业政策。

一、建立健全林业系统处置非法集资体制机制

针对“托管造林”活动中出现的问题，我局成立了由分管局领导任组长，相关司局单位参加的处置“托管造林”领导小组，加强政策宣传和相关案件的善后处置工作的指导，及时研究出台完善相关林业管理政策，加强森林资源管理与保护。

在林业系统内，我局多次下发通知，要求各地林业部门高度重视“托管造林”问题，要在当地政府的统一领导下，做好林业行业涉嫌非法集资的防范和处置工作，切实履行职责，加强森林资源的保护。

二、配合地方政府做好相关案件的善后处置工作

在处非办的统一协调下，积极配合地方人民政府对相关案件的善后处置工作。一是参与善后方案的制定和完善，二是配合有关部门开展了涉案林地核查，三是稳妥接待购林人上访，近年来，我局接待相关“托管造林”案件投资人集体上访100余批次。

三、加大宣传力度，科学防范非法集资

在“托管造林”活动伊始，我局就加大宣传力度，在“焦点访谈”栏目及人民日报、绿色时报等媒体上解读政策，专门下发了《关于合作（托管）造林有关问题的通知》，提醒社会公众警惕投资陷阱。下发了《关于贯彻落实<国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知>的通知》等文件，要求各级林业主管部门高度重视“合作托管造林”等社会投资造林行为，加大林业政策和法律宣传力度，依法规范林权管理工作，把好林权登记、林权证发放审核关，加强对林业工作人员的监督管理，严肃处理违法违纪的林业工作人员。

我局转发了处置非法集资部际联席会议《防范和打击非法集资宣传教育规划纲要（2010—2015年）》，要求各地林业部门，在当地人民政府的统一领导下，采取多种措施，加大宣传力度，认真抓好贯彻落实。

四、完善林业相关政策

为适应经济社会发展需要，我局积极完善各项林业政策。在林权管理方面，印发了《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》，完善林权证登记发证工作，进一步加强林权管理。

在全面推进集体林权制度改革中，进一步规范林权流转。制定出台了《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》，与国家工商总局联合制定了《集体林权流转合同》（示范文本），指导林权有序规范流转。还制定了《国家林业局关于促进农民专业合作社发展的指导意见》、《林业专业合作社示范章程（示范文本）》，指导林业专业合作社健康有序发展。

下一步，我局将继续在处非办的领导下，积极配合地方人民政府依法做好相关案件的善后处置工作。同时，进一步健全林业各项管理制度，加强森林资源管理与保护，维护社会稳定与和谐。

防范打击非法集资法律政策宣传座谈会发言材料

证监会

我会作为处置非法集资部际联席会议的成员单位，按照职责分工，积极落实有关部署，构建私募基金监管体系，加强行业自律，强化事中事后监管，并通过风险监测、检查执法、投资者教育等方面，坚决防范私募基金非法集资风险。

一、私募基金行业非法集资风险隐患

私募机构数量众多，根据市场研究机构统计，截至2014 年12 月，私募机构多达1.4 万家，规模近5.54 万亿。目前基金业协会已登记私募基金管理人8428 家，管理基金10218 只，管理规模2.6万亿，尚有大量机构未纳入我会监管。私募机构业务复杂多样，很多同时从事股权投资、P2P、众筹等业务，风险容易在不同业务之间传导，如近期北京、贵州、浙江等地均出现私募机构因从事的P2P 业务爆发风险。无论P2P、股权众筹、还是私募基金，都是非法集资行为主体借助的外衣，以非法占有为目的的集资行为。

私募基金行业非法集资具有如下特征：一是募集方式一般采用公开宣传、推介方式引诱投资人；二是募集对象一般为社会公众；三是一般不设最低投资门槛，或者门槛很低；四是投资人数没有上限，多多益善；五是一般没有投资风险提示，许诺保本高收益。此类案件风险外溢性强，涉及人数众多，易产生区域性风险，且调查取证比较困难，处置周期长，投资者利益难以得到保护。

二、非法集资防范处置工作开展情况

（一）不断健全完善法规制度

为在监管职责内引导金融创新活动依法进行，切实保护社会公众利益，我会积极制定相关规章制度，规范私募基金、股权众筹等新型金融业态，明确其与非法集资等非法金融活动的区别，以利于对非法集资等非法金融活动的防范和打击。目前已出台《私募投资基金监督管理暂行办法》规定，私募投资基金是指在境内以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金，可以买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的。设立私募基金管理机构和发行私募基金产品不设行政审批，以事中事后监管为主，对未登记备案的私募股权基金与创业投资基金，暂不强制登记备案。

股权众筹融资主要是指通过互联网形式进行公开小额股权融资的活动，属于新兴互联网金融业态，是传统股权融资方式的重要补充，具有“小额、大众”的本质特征。现行法律法规尚未对股权众筹作出规范，我会正在抓紧起草相关办法，推进开展股权众筹融资试点的各项准备工作。

（二）配合做好非法集资打击工作

我会积极对涉嫌非法集资活动的线索进行调查处理，加强对私募基金的监管，强化检查执法，把非法集资作为重点内容纳入“两个加强、两个遏制”专项检查，发现以私募基金名义开展非法集资活动，及时移送并配合地方人民政府查处。截至2014年底，共计对3家机构采取责令改正的行政监管措施，对3家机构注销管理人登记，对2家机构法定代表人被采取公开谴责、加入黑名单的纪律处分，并记入资本市场诚信档案，向社会公示。同时，加强与相关职能部门的沟通协调与信息交流共享，推动建立外部打非协作机制，共同防范非法集资等违法违规风险。如部分证监局配合公安机关查处涉嫌以私募名义从事非法集资的案件，配合地方政府制定《私募基金涉嫌非法集资集体信访应急预案》，应对区域突发事件风险。

（三）积极做好非法集资风险排查

2014年，按照处置非法集资部际联席会议的要求，我会各证监局在省级人民政府的统一部署下，制定细化工作方案，部署证券、基金、期货等经营机构，对非法集资风险进行了全面排查。排查发现私募股权投资基金类非法集资案件风险较为突出，2014年发案30多起，涉案金额40多亿元。此外，我会着手部署在证券期货监管领域建立健全预警机制，做好非法集资风险的预防工作，要求证券期货经营机构将防范非法集资风险作为投资者教育的一项重要内容；要求各证监局通过日常监管、非现场检查，监测辖区内行业非法集资等负面舆情，及时预警风险隐患和违法违规线索；要求行业协会筹建私募基金风险监测系统，防范非法集资风险。

（四）多种形式开展投资者教育，强化风险警示

通过媒体宣传、信息公示等方式，向投资者宣传私募基金法规政策，普及私募基金投资知识，多种形式开展投资者教育工作。我会还建立了黑名单制度，强化声誉约束机制，加强风险提示，对于涉及违法违规被公安机关立案侦查或爆发风险的私募机构，及时向社会提示风险。

三、下一步工作措施

（一）健全完善法规制度体系

积极推动出台私募基金监管条例，在证券法修改中对股权众筹作出规范。通过不断健全完善法规制度，引导金融创新活动规范发展，同时防止非法金融活动借金融创新名义进行。

（二）做好非法集资风险防范工作

推动基金业协会在现有登记备案系统的基础上，建立综合的私募基金风险监测系统及基于大数据的行业风险监测监控评估体系，动态评估私募基金行业风险，及时预警风险隐患和非法集资活动风险。配合地方人民政府，完善现有非法集资处置机制，切实防范私募基金、股权众筹形式的非法集资活动风险。

（三）强化政策宣传，加强投资者教育

在开展资本市场投资者教育工作中，加强以私募基金、股权众筹名义进行非法集资活动的宣传教育和案例警示力度，提高投资者对各类非法集资活动的风险防范意识。完善证监会及行业协会网站投资者教育专栏内容，加强非法集资案例公示，并向投资者发放汇编的金融行业常见骗术手册，提高投资者风险意识。

（四）加强检查执法，强化声誉约束机制

以问题和风险为导向，加强检查执法力度。对公开宣传推介、面向非合格投资者募集资金、违规承诺保本保收益等违规行为加大处罚力度。同时，指导行业协会完善黑名单制度，对重大失信行为及纪律处分记入诚信档案，强化声誉约束机制，加大市场失信成本；完善分类公示制度，针对私募机构虚假填报、重大遗漏、违反三条底线、相关主体存在不良诚信记录等四个方面不合规行为进行公示。

防范打击非法集资工作情况及政策措施

保监会

一、2014年保险业防范打击非法集资工作情况

2014年，按照处置非法集资部际联席会议的统一部署，中国保监会结合行业的实际，本着“一手抓打击，一手抓预防”的工作思路，从预防、监测、打击和处置等多方面着手，在防范打击非法集资工作方面开展一系列工作，取得了一定成效。

（一）积极处置案件风险。发生非法集资案件后，积极处置案件风险。如上海泛鑫案件，是近几年保险业发生的一起重大非法集资案件，共涉及4家保险中介机构、5家寿险公司、4家商业银行的23个网点，受害人数多达5000余人，涉案金额巨大。在政府相关部门及公安司法机关的大力支持下，保监会积极维护社会稳定，依法处置案件风险，未发生一起极端事件，得到了社会各界的充分肯定。

（二）联动排查苗头性风险。为防范打击不法分子假借寿险业务从事非法集资活动，组织36 家保监局、65 家人身保险公司排查非法集资案件风险，并于4月至5月联动6 家保监局检查7家保险专业中介机构，基本摸清了保险业非法集资案件风险状况。

（三）主动开展广告资讯信息的清理工作。8至10月，部署行业集中排查清理涉嫌非法集资广告资讯信息，要求对是否存在私印保险产品宣传材料、私印金融理财产品销售广告、培训课件是否存在误导等进行排查，并组织抽查，确保工作落实。

（四）健全制度机制。2014年，为防范保险机构从业人员销售非保险金融产品引发非法集资案件，重点分析了保险机构代销第三方理财产品以及保险专业中介机构与关联公司交叉销售中存在的问题与风险，专门出台《关于严格规范非保险金融产品销售的通知》，进一步约束保险从业人员代销第三方理财产品的行为。

（五）加强宣传和警示教育。5月，专门部署行业开展宣传月活动，多方式、多渠道宣传防范打击非法集资知识，开设宣传专栏3万个，发放宣传资料145万份，直接受教育的社会公众820万多人次、从业人员253万人次。在日常监管中，还通过下发宣传手册、通报典型案例等方式，不断提高消费者和从业人员防范非法集资的意识和能力。

（六）促进行业交流和信息共享。12月下旬，组织召开保险业防范打击非法集资工作座谈会，通报全国非法集资形势以及近年来保险业非法集资案件情况，分析保险业在防范打击非法集资工作过程中存在的问题，交流工作做法和经验，推动形成保险行业的整体合力。

总体上看，2014年保险业案件数量与2013年持平，均为16起，涉案金额下降85%，表明保险业打击和防范非法集资工作取得一定成效，非法集资风险总体可控。

二、2015年拟采取的措施

2015年，保监会将认真贯彻落实党中央、国务院领导同志关于防范打击非法集资的重要批示，积极配合部际联席会议做好各项防范处置工作，结合行业实际重点做好以下几项工作：

（一）全面排查风险。一是结合“两个加强、两个遏制”专项工作排查风险。通过督导自查、监管抽查，推动保险机构主动排查、及时报告案件和线索并严肃整改，组织保监局积极巡查并及时处置风险隐患。二是开展反非法集资轮动式检查。选取全国非法集资情况严重的地区及2014年保险业非法集资发案数排名居前的地区，研究制定联动排查方案，联动排查“精英”营销员群体参与非法集资风险。

（二）集中宣传教育。一是落实处非办要求，组织专题宣传活动，向保险消费者和从业人员宣讲防范非法集资知识，提升其识别防范能力。二是选取非法集资典型案件，组织编写案例选编，发挥警示教育作用。

（三）稳妥处置个案。一是加强案件信息报送管理。加大通报力度，推动保险机构、保监局严格执行案件报告制度，有效解决案件信息报送不及时、不准确等问题。二是开展重大案件介入检查。积极介入重大违法犯罪案件检查，加大大案要案查处力度，稳妥化解大案要案风险。指导保监局建立维稳预案，严防群体性事件等次生风险。三是加强执法协作配合。加强与公安部工作协调，充分运用好边控等稽查手段，加大跨区域、跨行业等重大案件督办力度；督促保监局积极配合当地有关部门做好案件侦办和处置等工作。

（四）优化工作机制。一是妥善处置案件风险，严肃案件问责。对2015年新发生的案件，督促保险机构积极配合公安司法机关和地方政府妥善处置案件风险，并及时启动案件调查和问责。对2014年发生的非法集资案件，督促公司严肃问责，倒逼公司高管增强责任意识和风险防范意识。二是健全风险预警机制。加强风险预警和信息共享，运用稽查情况通报等信息载体，及时向行业通报非法集资案件和苗头性问题，揭示暴露的问题，警示和预防保险机构发生非法集资案件和风险。

背景材料

一、非法集资界定标准和特征

根据《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，非法集资是违反国家金融管理法律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为，非法集资行为需同时具备非法性、公开性、利诱性、社会性四个特征要件，具体为：一是未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；二是通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；三是承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；四是向社会公众即社会不特定对象吸收资金。

二、主要方式

非法集资涉及内容广泛，表现方式多样，主要有以下几种：

1、不具有房产销售的真实内容或者不以房产销售为主要目的，以返本销售、售后包租、约定回购、销售房产份额等方式非法吸收资金；

2、以转让林权并代为管护等方式非法吸收资金；

3、以代种植（养殖）、租种植（养殖）、联合种植（养殖）等方式非法吸收资金；

4、不具有销售商品、提供服务的真实内容或者不以销售商品、提供服务为主要目的，以商品回购、寄存代售等方式非法吸收资金；

5、不具有发行股票、债券的真实内容，以虚假转让股权、发售虚构债券等方式非法吸收资金；

6、不具有募集资金的真实内容，以假借境外基金、发售虚构基金等方式非法吸收资金；

7、不具有销售保险的真实内容，以假冒保险公司、伪造保险单据等方式非法吸收资金；

8、以投资入股的方式非法吸收资金；

9、以委托理财的方式非法吸收资金；

10、利用民间“会”、“社”等组织非法吸收资金；

11、以投资黄金等名义，以高利吸引社会公众投资；

12、以发展农村连锁超市为名，采用召开“招商会”、“推介会”等方式，以高息进行“借款”；

13、以投资养老公寓、异地联合安养等为名，以高利诱导加盟投资。

三、常见手段

1、承诺高额回报。不法分子为吸引公众上当受骗，往往编造许诺给予集资参与者远高于正规投资回报的利息分红。为骗取更多人参与集资，非法集资者在集资初期，往往按时足额兑现承诺，待集资达到一定规模后，因资金链无法维系，使集资参与者遭受经济损失。

2、虚构或夸大投资项目。不法分子大多通过注册合法的公司或企业，打着响应国家产业政策、支持新农村建设、实践“经济学理论”等旗号，经营项目由传统的种植、养殖行业发展到房地产、矿产能源、高新技术开发、股权投资等内容；以订立合同或少量投资为幌子，编造虚假项目，或以夸大少量项目的投资规模营利前景，以制造投资及企业利润假象，诱惑社会公众投资。有的不法分子假借委托理财名义，故意混淆投资理财概念，利用电子黄金、创业投资等新名词，迷惑社会公众，承诺稳定高额回报，诱惑社会公众投资。

3、以虚假宣传造势。不法分子为骗取社会公众信任，在宣传上往往一掷千金，采取聘请明星代言、在著名报刊上刊登专访文章、雇人广为散发宣传单、进行社会捐赠等方式，加大宣传力度，制造虚假声势，诱惑社会公众投资。有的不法分子利用网络虚拟空间将网站设在异地或租用境外服务器设立网站。有的还通过网站、博客、论坛等网络平台和QQ、MSN等即时通讯工具，传播虚假信息，诱惑社会公众投资。

四、风险承担

根据我国法律法规规定，非法集资不受法律保护，参与非法集资风险自担。

五、涉及罪名

我国《刑法》中，非法集资根据主观态度、行为方式、危害结果等具体情况的不同，构成相应的罪名，主要涉及《刑法》中第176条非法吸收公众存款罪、第192条集资诈骗罪、第160条欺诈发行股票、债券罪；第179条擅自发行股票、公司、企业债券罪、第225条非法经营罪等罪名。